Accord d’Escazú : notes sur l’archivage par l’Assemblée législative
de ce traité régional emblématique adopté au Costa Rica en 2018 sous son impulsion.
Le 1er février, l’Assemblée législative du Costa Rica a décidé de ne pas maintenir à l’ordre du jour législatif le dossier de l’approbation de l’Accord d’Escazú, qui avait été porté à son attention en février 2019 (voir, parmi de nombreux médias, cet émission de l’agence de presse EFE répliqué par Swissinfo et cet article très complet, dont nous recommandons la lecture intégrale, publié par le média numérique Delfino.cr).
Une fois la période de quatre ans écoulée, ce dossier est définitivement archivé, à moins que le pouvoir exécutif costaricien ne décide de le présenter à nouveau dans le courant législatif : on estime que cette éventualité ne se produira pas avec les autorités actuelles qui ont pris leurs fonctions en mai 2022.
Comme on le rappelle, l’accord d’Escazú est un traité international adopté sous les auspices de la Commission économique des Nations unies pour l’Amérique latine et les Caraïbes (CEPALC) en mars 2018 au Costa Rica par 33 délégations d’Amérique latine et des Caraïbes. Le long processus de négociation initié en 2013 a été codirigé par le Chili et le Costa Rica. Le texte finalement adopté au Costa Rica le 4 mars 2018 est composé de 26 articles (le texte est disponible sur ce lien) : il vise à traduire en termes juridiques le principe 10 de la Déclaration de Rio de 1992 sur la participation éclairée du public en matière d’environnement.
En mars 2022, une importante réunion organisée par la CEPALC dans la capitale du Costa Rica avec les principales banques internationales de coopération au développement (Banque mondiale, BCIE, BID, BEI) et des représentants de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a réaffirmé que l’accord d’Escazu est parfaitement conforme aux lignes directrices générales sur la transparence et la responsabilité promues par ces organismes internationaux en matière d’investissement (voir le communiqué de presse officiel). À cet égard, Escazu a été décrit par de nombreux spécialistes comme un instrument moderne de gestion et de gouvernance de l’environnement, et ce à partir de diverses perspectives et disciplines (Note 1).
En avril 2022, la CEPALC a diffusé un guide d’application (de près de 200 pages) de l’accord d’Escazú : un texte très précieux, dont la lecture est vivement recommandée aux organisations sociales, ainsi qu’aux décideurs et aux entités publiques, et aux membres intéressés du grand public.
En novembre 2022, le premier forum des défenseurs des droits de l’homme sur les questions environnementales s’est réuni dans la capitale équatorienne (voir le programme et les vidéos de cette importante activité).
L’ensemble de ces activités, ainsi que d’autres, témoignent du fort élan que la CEPALC et les États parties ont donné à l’Accord d’Escazú en 2022, afin de parvenir à sa mise en œuvre rapide et à son application correcte.
Un événement insolite
A noter que c’est sans le Costa Rica que l’Accord d’Escazú est officiellement entré en vigueur le 22 avril 2021, avec 12 Etats parties, l’Argentine et le Mexique étant les Etats qui ont permis d’atteindre le nombre requis pour son entrée en vigueur : L’état actuel des signatures et des ratifications est disponible sur ce lien officiel des Nations Unies, avec, en plus des 12 États précités, un instrument de ratification supplémentaire (Chili) déposé en juin 2022, et un autre encore en attente (Colombie) après approbation par les deux chambres de son pouvoir législatif et sanction par le président colombien en novembre 2022 (voir notre note à ce sujet).
Dans le cas du Costa Rica, c’est la première fois qu’une telle absence est observée de la part d’un État qui co-dirige la négociation d’un instrument international et qui donne le nom d’un de ses cantons à l’accord approuvé : le Costa Rica est doublement absent, n’ayant pas été parmi les premiers États à ratifier et ne faisant pas partie du groupe d’États qui lui donnent une vie juridique en atteignant le nombre minimum de ratifications requis pour son entrée en vigueur (11 États requis, dans le cas de l’Accord d’Escazú).
La situation est totalement anormale et inhabituelle, et surtout inconnue à ce jour dans la pratique diplomatique internationale. Tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du Costa Rica, l’incohérence avec l’image internationale projetée est absolue.
Sur le plan national, l’incongruité de plusieurs partis politiques est plus qu’évidente lorsqu’on se rappelle qu’en février 2020, ce même instrument international a été approuvé en premier débat avec 44 voix pour et 0 contre (voir le graphique avec le détail des votants le 13 février 2020) : rarement un changement d’avis aussi soudain a été observé au Costa Rica par divers groupes politiques, dont les membres se sont retirés en mai 2022 de cette législature (2018-2022) sans fournir aucune explication à cet égard.
Des lacunes persistantes dans le droit de l’environnement
En effet, il est tout à fait faux de prétendre que l’accord d’Escazú n’ajoute rien de nouveau au cadre juridique costaricien existant, comme l’ont entendu les autorités costariciennes actuelles pour justifier sa non-approbation.
Entre autres, parmi les nombreux exemples d’omissions juridiques au Costa Rica auxquelles ce traité régional d’avant-garde cherche à remédier, l’absence de défenseurs de l’environnement est une réalité persistante. Une précieuse publication intitulée « Un souvenir qui se transforme en lutte : 30 ans de criminalisation du mouvement environnemental au Costa Rica » documente une réalité bien éloignée de l’image de démocratie verte et pacifique promue internationalement par l’État costaricien au cours des 30 dernières années. Par ailleurs, un rapport présenté par le rapporteur spécial des Nations unies sur les droits des peuples autochtones en septembre 2022 recommandait expressément au Costa Rica de ratifier sans plus attendre l’accord d’Escazú, compte tenu de la situation de vulnérabilité totale dont souffrent les dirigeants de plusieurs communautés autochtones costariciennes, deux d’entre eux ayant été assassinés en moins d’un an entre mars 2019 et février 2020 (voir notre note sur le sujet).
Autre aspect que ce traité international cherche à réglementer, tel que l’accès à l’information en matière d’environnement, est sujet à des failles persistantes qui obligent les citoyens et les organisations costariciennes à recourir systématiquement aux tribunaux pour obtenir des informations que les entités étatiques leur refusent ou ne leur donnent que partiellement. Le même recours à la justice nationale peut être observé en ce qui concerne la participation des communautés potentiellement affectées par un projet d’une certaine ampleur : sur ce point précis, le Chili a récemment mis en place un mécanisme suivant précisément les lignes directrices de l’Accord d’Escazú (voir le lien officiel du SEA – Servicio de Evaluación Ambiental – à ce sujet).
Le conflit socio-environnemental croissant au Costa Rica ces derniers temps, en grande partie causé par l’État costaricien lui-même, est la preuve des diverses lacunes du cadre réglementaire actuel en matière d’environnement (et les rapports répétés sur l’état de la nation le documentent amplement). D’autre part, des mesures internationales telles que l’indicateur EPI développé par deux universités prestigieuses des États-Unis confirment le déclin accéléré du Costa Rica par rapport à ses anciennes positions en termes de performances environnementales (voir par exemple l’article du Semanario Universidad ou cet article de La República, tous deux de juin 2022, sur le déclin vertigineux subi entre 2012 et 2022, qui ne semble pas intéresser beaucoup les décideurs politiques du Costa Rica).
En ce qui concerne les autres « arguments » diffusés à partir d’avril 2021 par une influente chambre de commerce costaricienne (UCCAEP), une première tentative de débat public avec des spécialistes n’a pas réussi (voir le Café para Tres diffusé sur Delfino.cr le 22 avril 2021, auquel les représentants de l’UCCAEP n’ont pas voulu assister). Deux tentatives ultérieures d’organiser des débats publics avec des représentants de l’UCCAEP ont également échoué (Note 2).
Une profonde ignorance de l’Accord d’Escazú au Costa Rica
Malgré le fait que cet instrument innovant et avant-gardiste ait été adopté au Costa Rica le 4 mars 2018, sa diffusion a été relativement limitée.
Depuis 2018, l’État costaricien lui-même n’a pas diffusé son contenu et les initiatives des universités publiques et des entités sociales ont été très rares, l’Université du Costa Rica (UCR) étant l’entité qui a enregistré le plus grand nombre d’entretiens, de conférences, d’émissions de radio et de publications.
Dans une récente enquête (voir document) réalisée par l’Université Nationale (UNA), on peut lire (page 21) que :
» Toutefois, malgré le fait que l’accord d’Escazú soit entré en vigueur le 22 avril 2021 et que le pays ait proposé et dirigé le processus de négociation, il ne l’a pas ratifié à ce jour. Par conséquent, on a demandé à la population interrogée si elle avait entendu parler de l’accord, et la majorité des répondants, 92,6 %, n’en avaient pas entendu parler, tandis que seulement 7,4 % en avaient entendu parler ».
Ce chiffre peu élevé s’explique en partie par une stratégie assez particulière de certains médias grand public, qui ont tendance à ne pas ouvrir leurs espaces à une analyse détaillée du contenu de ce traité international, afin de ne pas informer les Costariciens de la portée de ce traité. Les spécialistes de la stratégie d’invisibilisation d’une question devraient peut-être s’intéresser à ce qui s’est passé avec l’accord d’Escazú dans certains des principaux médias du Costa Rica.
La même enquête montre néanmoins que l’opinion publique costaricienne est favorable à plus de 95% aux objectifs et aux finalités énoncés dans le texte même du traité (p. 23 et notamment le tableau 5).
En guise de conclusion
En dehors de l’apparente méconnaissance que certains fonctionnaires semblent avoir du caractère incomplet du cadre juridique environnemental du Costa Rica et des raisons avancées par les autorités environnementales costariciennes actuelles pour justifier leur position, le leadership international du Costa Rica en Amérique latine en matière d’environnement est désormais remis en question et les autorités ne peuvent pas y faire grand-chose.
Le simple fait de mettre au placard l’accord d’Escazú nuit déjà considérablement à l’image du Costa Rica à l’étranger : Plusieurs titres récents de la presse internationale montrent l’incohérence totale du Costa Rica en matière d’environnement (voir par exemple cet article de France24 intitulé « Le Costa Rica, promoteur de l’accord d’Escazú sur l’environnement, le laisse mourir » ou cet article publié dans GoodPlanet Mag intitulé « Le Costa Rica fait passer à la trappe un traité de défense de l’environnement » ou cet émission de l’agence AFP reproduit dans El Observador d’Uruguay en utilisant le mot « rétrocession »). Depuis les Nations Unies, le même rapporteur indépendant sur les droits de l’homme et l’environnement n’a pas tardé à exprimer son profond mécontentement face à la décision de l’Assemblée législative du Costa Rica (voir l’article publié dans le média numérique costaricien Delfino.cr).
Tel qu’indiqué dans un article publié par Semanario Universidad le 1er février, en n’approuvant pas l’accord d’Escazú, « le Costa Rica perd toute crédibilité internationale en tournant le dos à deux piliers traditionnels de sa politique étrangère, tels que les droits de l’homme et l’environnement ».
Il convient de noter que le dépôt par l’Assemblée législative du Costa Rica produira à son tour des effets au-delà du Costa Rica lui-même, offrant un argument inattendu aux détracteurs de l’Accord d’Escazú au Guatemala, au Salvador et au Honduras : il s’agit d’États d’Amérique centrale qui soit persistent à ne pas le ratifier, comme le Guatemala, qui a récemment notifié une demande particulière au Secrétaire général de l’ONU (Note 3), soit ne l’ont pas signé du tout (Salvador et Honduras). Parallèlement, dans le sud du continent latino-américain et dans les Caraïbes, ce dossier sera également d’une grande utilité pour les secteurs politiques et économiques opposés à la reconnaissance des droits des défenseurs de l’environnement dans les États qui ne l’ont pas encore signé (Cuba et Venezuela) ; ou qui ont signé mais pas encore ratifié l’Accord d’Escazú (à savoir, avec le Costa Rica, le Brésil, Haïti, le Paraguay, le Pérou et la République dominicaine).
— Notes —
Note 1 : Voir par exemple PEÑA CHACÓN M., » La transparence et le rendu des comptes dans l’État du droit de l’environnement « , Delfino.cr, édition du 17 avril 2021, disponible ici. Concernant l’Accord d’Escazú, nous nous référons à trois précieuses (et volumineuses) publications collectives qui détaillent l’étendue de son contenu et son importance pour la consolidation d’une véritable démocratie environnementale en Amérique latine et dans les Caraïbes : ATILIO FRANZA J. & PRIEUR M. (dir.), Acuerdo de Escazú : enfoque internacional, regional y nacional, Editorial Jusbaires, Buenos Aires, 2022, 670 pgs. Ouvrage disponible dans son intégralité à ce lien ; ainsi que BARCENA A., MUÑOZ AVILA L., TORRES V. (éditeurs), El Acuerdo de Escazú sobre democracia ambiental y su relación con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, 2021, CEPAL / Universidad del Rosario (Colombie), 298 pages, disponible sur ce lien ; et PRIEUR M., SOZZO G. et NAPOLI A. (éditeurs), Acuerdo de Escazú : pacto para la eco-nomía y democracia del siglo XXI, 330 pages, 2020, Universidad del Litoral (Argentine), disponible sur ce lien. Le fait qu’il s’agisse d’un instrument de pointe peut être confirmé en examinant les développements visant à garantir une application correcte de l’article 7 et de l’article 9, élaborés par la CEPALC elle-même dans le guide de mise en œuvre de l’accord d’Escazú, présenté officiellement en avril 2022 (disponible ici, notamment aux pages 108-126).
Note 2 : Plusieurs tentatives de débattre publiquement de ces supposés « arguments » avec des universitaires et des spécialistes de l’environnement ont échoué : d’abord en avril 2021 avec un espace sponsorisé par le média numérique costaricien Delfino.cr, puis en mai 2021 avec un débat organisé par l’UCR (voir également le communiqué officiel de l’UCR), ainsi qu’en juin 2021 par le Collège des biologistes du Costa Rica. Comme il s’agissait de forums virtuels dans lesquels il était demandé à l’UCCAEP de connecter ses représentants à une heure spécifique et à une date fixée à l’avance, les raisons invoquées pour ne pas y assister soulèvent des questions très valables. Envoyer des communiqués aux membres du Congrès contre l’accord d’Escazú et fuir constamment le débat public sur leurs prétendus « arguments » semble avoir été le ton de certains au Costa Rica.
Note 3 : Dans une lettre assez unique, rarement vue aux Nations Unies, le Guatemala a envoyé, le 20 décembre 2022, la notification suivante aux Nations Unies, annonçant qu’il n’a pas l’intention de devenir un État partie à l’avenir (voir le bas de ce lien) :
« In a communication received on 20 December 2022, the Government of Guatemala informed the Secretary-General of the following: « I have the honour to write to you in reference to the Regional Agreement on Access to Information, Public Participation and Justice in Environmental Matters in Latin America and the Caribbean, also known as the Escazú Agreement, adopted in Escazú on 4 March 2018 and signed by the Republic of Guatemala on 27 September 2018.The Republic of Guatemala officially informs you, as depositary of the Escazú Agreement, that it does not intend to become a party to the Agreement. Its signing of the Agreement shall not, therefore, give rise to any legal obligations for the Republic of Guatemala, in accordance with international law ».
Posted by Curso de Derecho Internacional. Costa Rica at 2:05
Nicolas Boeglin, professeur de Droit International Public
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Adresse postale: Nicolas Boeglin Professeur de droit international public Code postal 11 501 – 2060 Ciudad Rodrigo Facio Faculté de droit, Université du Costa Rica
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